Новый закон о контрактной системе

С 1 января 2014 года вступает в силу Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Закон заменит 94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В новом документе предусмотрены значительные изменения правил осуществления госзакупок, регулирование этого процесса от этапа планирования до оценки эффективности. Впрочем, значительная часть положений 94-ФЗ сохранена в 44-ФЗ в той или иной форме. В дополнение к старым способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) согласно новому закону вводятся новые – конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Открытый аукцион будет проводиться только в форме электронного аукциона. Изменятся правила определения начальной цены госконтракта, оценки заявок на участие в госзакупках, изменения и расторжения контракта, надзора за деятельностью государственных и муниципальных заказчиков. Законом № 44-ФЗ установлены особенности исполнения заключенных контрактов.

Сам закон довольно большой, порядка 200 страниц, написан сложным юридическим языком. Изучить и понять такой объем правовой информации довольно сложно, и, хочу признаться, у меня это не получилось. Чтобы все-таки разобраться с основными положениями нового документа, мы обратились за помощью к президенту Союза строителей Иркутской области Ю.А. Шкуропату.

– Необходимость изменить закон о госзакупках возникла давно. Более того, 94-ФЗ негативно сказался на развитии экономики, в первую очередь пострадали строительная отрасль и медицина. Когда только вышел 94-ФЗ, сразу же сложилось впечатление, что его писали люди, которые никогда не работали на производстве. Негативные отзывы сразу же пошли по всей России. Изначально в 94-ФЗ было 7 разделов, по которым определялся победитель конкурса, цена была на 6-ом месте, на первом – надежность организации, далее – наличие базы, срок работы на строительном рынке, построенные объекты, финансовое положение, основные кадры. А потом это все переместилось к одному показателю – к максимальному снижению цены, в результате чего фирмы-однодневки, иностранцы из ближнего и дальнего зарубежья воспользовались ситуацией и путем демпинга выигрывали тендеры. Поэтому ни о каком качестве речь уже не идет. Мне до сих пор непонятно, почему на заседаниях Городской Думы градостроительный департамент с гордостью докладывал, что в результате торгов мы сэкономили определенные средства. Чему тут радоваться? Они же профессионалы и должны понимать, на чем сэкономили – на качестве, на технологиях, на материалах.

Меня радует, что одним из первых пунктов в новом законе стоит «Планирование», это правильный подход. Если демократам не нравится это слово, то данный процесс можно назвать как угодно. Но я считаю, что когда работа ведется по плану, устанавливаются четкие сроки и правила, закладываются необходимые средства – только тогда можно добиться каких-то результатов.

Советская плановая система тоже была несовершенна. Я когда в исполкоме работал, приходилось ездить в Госплан России, где нужно было отстаивать каждую строчку, каждый пункт. Когда мы готовили большое постановление по развитию Иркутска на 1984-1990 гг., то его приходилось согласовывать даже в Госплане СССР. Я помню, в Госплане России сидел такой прожженный специалист, знал каждую область «от» и «до», на память помнил, что, где и когда положено строить, звали его Владимир Иванович Ананьев. Приезжаю к нему (у нас же с банями всегда было плохо, и надо было построить новую, хотя бы одну, в микрорайонах, где много частного сектора). Баню в Сибири любили все – не только жители неблагоустроенного жилья, но и крупнопанельных домов. Он говорит: «А ты знаешь, что Иркутской области в год положено пол-бани? Всей области. А детских садов имеешь право построить вот столько-то» – и отказал. Одним словом, это было не всегда приятно. Сверху тебе устанавливали цифры, плановые показатели, сколько должно быть садиков, школьных мест, объектов здравоохранения, коммунальных сетей – и ничего нельзя было изменить. А уж, наверное, председатель горисполкома лучше знал, что ему в городе сейчас нужнее построить, а что может подождать. Все было уж слишком планово, «обрезали» по рукам и ногам. Но остальное только дисциплинировало. План принимался на пять лет, и за каждую цифру мы отчитывались. К подобному подходу мы опять пришли в 44-ФЗ.

– То есть сейчас на бюджетные объекты, как и в советские времена, придется составлять планы и защищать их?

– Да, вводится долгосрочное планирование государственных и муниципальных закупок. Согласно статье 16, планирование закупок проводится исходя из целей их осуществления, которые определены в статье 13. Планирование осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков. Это надо делать каждый год. Планы составляются на три года, защищаются и должны строго соблюдаться. Мне кажется, что наши чиновники не до конца понимают значение планирования. Я с ними разговаривал и напомнил, что сейчас надо срочно готовить программы по каждому муниципалитету, где будет что-то строиться; чтобы они разработали необходимые документы, и с 1 января можно было бы уже что-то запустить. Уже сейчас надо решать все вопросы с землей, с сетями и т.д. Прописать все надо заранее, перед тем, как начнется строительство. Это и земля, и градостроительные документы, и проекты застройки и землепользования, все согласования и технические условия. Это должны быть не только цифры, их надо чем-то подкрепить, иначе они останутся только на бумаге.

В советские времена исполкомы городских советов контролировали и составляли все это. Еженедельно в обязательном порядке по субботам или воскресеньям мы объезжали всю пусковую схему города. Раз в неделю проходили большие штабы и совещания. В кабинетах висели сетевые графики, сейчас даже понятия не имеют, что это такое. Со всех – с застройщиков, с заказчиков, со строителей – был жестчайший спрос. Там не возникало таких вопросов: «А у меня нет проекта на канализацию», потому как при отсутствии предварительного решения никакая стройка не начиналась. Тогда планирование понималось в широком смысле этого слова. Оно должно заканчиваться нормальной ускоренной стройкой без всяких вопросов, которые все должны быть решены до начала работ. Могли быть какие-то неполадки в основном проекте, но это быстро поправляли. А сейчас цифры спустили – и все.

– А есть ли какие-нибудь изменения, касающиеся участников сделок?

– Во многом изменился перечень способов проведения закупок, можно будет их размещать следующими способами: открытый конкурс; конкурс с ограниченным участием; двухэтапный конкурс; электронный аукцион; запрос котировок; запрос предложений; закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей): закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс и закрытый аукцион; закупка у единственного поставщика.

Таким образом, некоторые способы определения поставщиков, указанные в Законе 44-ФЗ, повторяют установленные 94-ФЗ способы размещения заказа, однако несколько изменено их содержание, более точно разграничены основания их использования.

Новыми способами определения поставщиков являются конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений, закрытый конкурс с ограниченным участием, а также закрытый двухэтапный конкурс. Открытый аукцион может быть проведен только в виде электронного аукциона.

Особо хочу отметить появление двухэтапного конкурса с ограниченным участием.

Сначала рассматривают все организации, подавшие заявки на участие в аукционе. Из них выбираются достойные, способные выполнить тот или иной объект. Даже на этом этапе выбывают организации, которые не отвечают поставленной задаче.

– Кто принимает решение о том, достойна ли фирма участвовать дальше в аукционе?

– Комитет по градостроительной политике города. Согласно закону, один из самых важных моментов в работе заказчиков, с которого нужно будет начать 2014 год – это создание контрактной службы и комиссии по осуществлению закупок.

Контрактную службу заказчики обязаны создавать, если совокупный годовой объем закупок в соответствии с планом-графиком превышает 100 млн руб. При этом создание самостоятельного структурного подразделения не обязательно. Если совокупный годовой объем закупок не превышает 100 млн руб., то заказчик вправе создать либо контрактную службу, либо назначить контрактного управляющего.

Что здесь важно: работники контрактных служб должны иметь высшее или дополнительное образование в сфере закупок. Однако для контрактных служащих сделано одно исключение: в соответствии с ч. 23 ст. 112 44-ФЗ до 2016 года они могут подтверждать наличие соответствующего образования документами о переподготовке, повышении квалификации и т.п., полученными по 94-ФЗ. Следовательно, контрактным служащим при наличии соответствующего образования нужно будет до 2016 года переучиться по новой программе.

Что касается членов комиссии, то минимум 50 % из них должны быть обученными по правилам работы по закону 44-ФЗ. Обучить их всех заказчик обязан еще в 2013 году.

Следующая инновация – установление антидемпинговых мер.

– Это что такое?

– Антидемпинговые меры регламентированы в ст. 37 44-ФЗ. Мне кажется, что члены комиссии обязательно должны владеть вопросами себестоимости и экономики строительного процесса. Если разложить сметную стоимость, то там выделяются плановые накопления и накладные расходы строительной организации. Это, как правило, не более 10% от сметной стоимости. Наши организации, если работают по нормальной прозрачной схеме, могут во время аукциона сбрасывать эти 10%, но в ущерб себе – у организации не будет накладных расходов, не будет плановых накоплений, ей нельзя будет развивать собственную базу, покупать механизмы и транспорт, даже оргтехнику. А если цена снижается больше, чем на 10%, то придется экономить на материалах и технологиях производства. Когда закон верстался и шли дебаты, именно с этих позиций кое-кто выступал, но, к сожалению, к этому мнению не прислушались. Во всяком случае сейчас по закону можно опускать цену не ниже 20%. Дали небольшую лазейку, но все же это не 50% сбрасывать, где 40% идет в ущерб качеству работ.

– Юрий Александрович, а как формируется эта базовая стоимость на объект, откуда она берется?

– Она прописана в проектно-сметной документации.

– То есть изначально перед тем, как объявить конкурс, должна быть утвержденная проектная документация?

– Да, это основной документ, который будут рассматривать все конкурсанты, и исходя из этого будут предлагать свою цену.

– Юрий Александрович, давайте вернемся к планированию. Кто должен формировать трехлетнюю программу? Город должен составить свою программу, область свою, собрав все данные с муниципалитетов?

– Конечно.

– Планы закупок должны быть подготовлены уже к 1 января?

– Обязательно. А уже потом можно организовывать аукционы или конкурсы.

– То есть пока мы не утвердим эти планы на федеральном уровне, мы не можем проводить никакие конкурсы?

– Нет. Какие-то объекты федерального значения, конечно, придется согласовывать в Москве, но все остальное утверждается на местном уровне.

– А если эти планы город не должен ни перед кем защищать, тогда можно проводить любой аукцион, заявив, что все эти мероприятия были запланированы? Можно и задним числом что-то дописывать, если все документы крутятся в мэрии?

– Нет, городские программы входят в областные, областные – в федеральные. И если мы хотим получить региональное или федеральное финансирование, то все мероприятия должны войти в сводный план, каждый раздел которого утверждается на своем уровне.

– То есть если программ не будет, тогда все бюджетные работы придется финансировать только из городского бюджета? Если мы хотим получить региональное или федеральное финансирование, у нас должна быть четкая, хорошая программа…

– … некоторые разделы которой необходимо будет защищать у себя в регионе, а некоторые – в Москве. Если говорить о бюджетной сфере, то по всему объему строительства бюджетного финансирования только 10%, а все остальное – это частный капитал. Поэтому задача руководителей муниципальных образований – включить частный капитал в свои планы, как это делается с бюджетными средствами. Для этого придется работать с каждым застройщиком, выяснять, что он построит, когда, какие у него есть нерешенные вопросы. Все это надо знать, с этим надо работать и включать в свои планы. Должен быть постоянный диалог между властью и частным капиталом. Застройщик должен объяснить, под что ему отвели землю, что он на ней планирует построить, сколько жилья.

– А каким образом и за счет каких средств в новых жилых микрорайонах должны появиться объекты социальной сферы?

– Как правило, муниципальные объекты – детские садики, школы, объекты здравоохранения и др. – это забота муниципальных образований. Сейчас в Университетском начали возводить новый микрорайон «Союз», там должны появиться школа и детский садик. По этим объектам шли долгие дебаты между застройщиками и городской властью. Застройщики не против их построить, но город должен гарантировать финансирование, иначе муниципалитет должен сам выступить заказчиком и их построить, но согласно графику готовности этого микрорайона в целом. Должна быть комплексная программа по всему этому микрорайону, включающая в себя и частный капитал (жилье) и бюджетные средства (школа и садик). И комплексный трехлетний план должен включать все строительство вместе с застройщиками. Если делать именно так, тогда разрешатся некоторые бюрократические препоны и с энергетиками, и с водоканалом, и с другими сетевыми компаниями, и с отводами земли. Надо, чтобы в эти трехлетние планы вошло не только 10% бюджетных объектов, но и вся стройка в целом.

– То есть план должен включать в себя не только бюджетную сферу, садики, школы, больницы, но и весь строительный комплекс?

– Совершенно верно, только надо показать, что это бюджетная часть, а это – частных строительных компаний.

– А как обстоят дела с социальной сферой на застроенных территориях, которые город сейчас начал активно развивать? Там ведь значительно увеличивается население, и необходимо закладывать новые садики и школы.

– Все это, согласно нормам, просчитывают архитекторы, когда готовят граддокументацию по этим микрорайонам.

– Сейчас на площадку вышли застройщики, у них и так много обременений. Мало того, что надо расселить непонятно куда население, куча проблем с сетями и т.д. У них получилось довольно много сверхзатрат, и вряд ли они сейчас за свои средства в состоянии построить объекты социальной сферы. Не получится ли так, что мы микрорайоны построим, а школ и садиков не будет?

– Все зависит о тех договоренностей, которые имеются между застройщиком и городской администрацией. Если застройщики не согласятся, то это дело администрации.

– То есть сейчас, когда мы планируем каждый участок развития застроенных территорий, муниципалитет должен вмешаться, вложиться деньгами для того, чтобы на каждой площадке появилось несколько социальных объектов. В идеале это так. А что у нас получается по факту? Застройщик, конечно, построит жилье, он в этом заинтересован. А будут ли там социальные объекты?

– Это зависит, прежде всего, от мэра. Он избирается населением, и если он не выполнит свои обязательства перед людьми, то как он будет смотреть в глаза жителям города?

– А когда формируется бюджет города, может ли население узнать, закладываются ли средства на социальные объекты в новых микрорайонах?

– Да, конечно. Микрорайон проектируется в полном объеме, составляется проектно-сметная документация, где выделяются отдельно муниципальные и частные средства.

– Но муниципалитет может заявить, что у него в этом году денег нет, поэтому пока эту школу строить не будем.

– Тогда строительство микрорайона вообще не должно начинаться. Зачем такой микрорайон нужен? Он принесет кучу проблем, и в первую очередь они коснутся городской администрации, депутатов.

– То есть можно надеяться, что новое жилье, возводимое за счет сноса ветхого фонда, будет сдаваться вместе с социальными объектами?

– Безусловно.

– Я знаю, что не всегда застроенные территории сдаются вместе с социальной сферой. Наши архитекторы проектировали развитие застроенных территорий в Южно-Сахалинске. Там социальная сфера так и не появилась. Как сделать так, чтобы у нас подобного не случилось?

– Хочу напомнить, как застраивался еще в советские годы микрорайон Университетский. Инициатива, о которой я хочу рассказать, пошла от строителей, конкретно от Шустикова А.С., он тогда командовал домостроительным комбинатом. Он предложил составить смету на весь микрорайон, не только на жилье, но и на социальную сферу, сети, инженерные коммуникации и т.д. Посчитали всю площадь, и общую сметную стоимость поделили на эти квадратные метры, получилась усредненная стоимость квадратного метра. Для чего? Для того, чтобы все одновременно строилось и финансировалось. Так и начали. Но потом пришла реформа, и многие недострои соцкультбытовых объектов так и не доделали. Но сам подход был правильным – раз застройка комплексная, то и цена квадратного метра должна быть комплексной. Это идеальный вариант и для строителей, и для заказчиков, и для муниципалитета. Сейчас же некоторые объекты финансируется даже поэтажно! Поэтому и появилась точечная застройка.

– Сейчас начали осваивать две площадки по застроенным территориям. Строительство уже ведется. А аукционы на школы и садики уже проведены?

– Они пройдут на будущий год. Это забота градостроительного департамента города.

– У нас, насколько я знаю, еще не приняты в городе правила землепользования и застройки. А может оказаться так, что с 1 января 2014 года мы вообще не сможем строить?

– Вы задаете те вопросы, которые нам хотелось бы обсудить с мэром (ред. показывает список). Поднять роль градсовета, утвердить в Минкультуры границы исторического поселения – все это надо сделать не позже ноября. В этом году необходимо утвердить схему теплоснабжения города. Если этого не сделать, Иркутскэнерго не будет инвестировать все эти стройки. Необходима инвестиционная программа по развитию инженерной инфраструктуры – и по Иркутскэнерго, и по Водоканалу. Далее, необходимо завершить разработку пакетов градостроительной документации для всей территории города. Если мы не определим границы исторической части, то и вся остальная территория попадет под этот статус, так что все это надо сделать в текущем году. Без утверждения таких границ весь город будет считаться историческим, и по каждому объекту придется утверждать и защищать документацию в Минкультуры России. Следующий вопрос – разработать и публично защитить программу строительства жилья, объектов соцкультбыта и инженерной инфраструктуры на 2014-2015 гг. Хотя бы на два года. Согласно ФЗ-44, это надо сделать до конца года. Если не будут решены эти вопросы, то с 1 января 2014 года все строительство в городе может остановиться.

– Юрий Александрович, спасибо за интересную и познавательную беседу. Будем надеяться, что новый закон сможет привести в порядок строительство социальных объектов, что на иркутских площадках будут работать надежные, проверенные, местные строительные компании, что все это поднимет качество возводимых объектов. Хочется верить, что весь процесс будет плановым и упорядоченным.

Татьяна Анненкова,
«Строим вместе», № 7, декабрь 2013 года